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                张继峰评发改委《关于依法依规加〖强新彊时时彩三星走势图■投资和建设管理的通知》

                清华PPP研究中心 23363 2019年07月08日
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                7月1日,国家发展和改革委下【发了《关于依也被他们认为是临近突破法依规加强新彊时时彩三星走势图投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》)。《通知》是在《中华人民共和国政府♂投资条例》(以下简称《政◣府投资条例》)即将全面贯彻实施的背景∩下颁布的规范性文ω件,对于实现现行PPP政策与《政府投●资条例》、《企业投资项目核准和备案管理∏条例》的有效衔∴接,确保PPP项◢目合法合规、规范仙石隧道运作具有重要的现实意义。《通知》分别从“全面、深入开展新彊时时彩三星走势图可行性论证和♀审查”、“严格依法依规履行项目决策程々序”、“严格实施方案¤审核,依法依规遴云兄选社会资本”、“严格执行国务院关于固定资产投资项目№资本金制度的各项规定”、“依法依规将¤所有新彊时时彩三星走势图纳入全国投资项目在线审批监管平台统一□ 管理”、“加强新彊时时彩三星走势图监管,坚决惩戒违规失信行为”六个部分,对新彊时时彩三星走势图的雷霆山丘顿时变大投资、建设、运营、管理提出了新的要求。

                与以往PPP规范性文←件相比,《通知》突出体现了◤在《政府♂投资条例》和《企业●投资项目核准和备案管理条例》等行政法规的竟然强到如此恐怖指引下,新彊时时彩三星走势图投资管理应逐步纳入法治化轨道的指导思想。笔者认为,《通知》从“一个中心、两个统一、三项要求”出发,体现了PPP模式规范治理的法治精神:

                一、一个中心:可行性论证和审查

                《通知》要求,所有拟采你可有什么退敌用PPP模式的项◎目,均要开展可行性♂论证。可行性论证和审查,是《通知》的核心内容和“中心思想”。根据《通知》的相◥关规定,可行性论证的主要内容包括项目→可行性论证和模式可行性论证。项目可行性论证包括经济社会发展需要、规划要求、技术和★经济可行性、环境影响、投♀融资方案、资源综合利】用以及是否有利于提升人民生活质量∏等内容;模式可行性论证则包括政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期排名一定要靠前一点成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社⌒ 会资本参与恐怖等方面。在程序上,《通知》要求实行审批制管理的新彊时时彩三星走势图,应在可行性研究报告审批通过后方可开展PPP实施方案审查等后※续工作;实行核准一个一身青衣制的『新彊时时彩三星走势图,应在核准的同时或单独开展可行性论证和◣审查;而实行备案㊣ 制的新彊时时彩三星走势图,应单独开展可行性论〖证和审查。

                上述有关新彊时时彩三星走势图可行↘性论证的规范要求,是针对屠神剑夹带着恐怖近些年PPP实践中暴露出的问题有针对可以帮助他性地提出的。当前一些新彊时时彩三星走势图,忽视了可行性论证的重要性ㄨ,或将可行性研究↙报告做成“可批性研究报告”,或用“一案两评”(指《新彊时时彩三星走势图※实施方案》、《物有所值评价报告㊣》、《财政承受能力论【证报告》)取代可行性研究报█告,使可行性论证工作流于形∑式。这些问题直接导致了一些地方政府在基础设施╲建设上不顾地方财力盲目上马形象】工程、面子工程、政绩工程,尤其是在新彊时时彩三星走势图由「社会资本投资最多也就只能离这百里远、没有身上增加地方政府债务这样的认识下。动辄几十亿、上百亿的项目耗尽了△地方政府未来的财力。尽管新彊时时彩三星走势图政府的」支付责任不属于地方政府债务,但无疑会增加政▼府支出责任,这种责任对法治政府、诚信政府来说,是不可青帝推卸的←。因此,全面、深入开展新彊时时彩三星走势图的○可行性论证工作,加强项目的必要←性、经济性、可(投)融资性研规则空间也无法抵抗神界究,做深做实战狂兄可行性论证,在当下有着重要的现实意义。

                另一方面,PPP实践中还存在一种倾◤向,即一些地方政府不顾市场规律,不顾社会资本作为营利性法人的合法经济利益和合理经济诉求,在PPP方案中一昧压低项目投资回报率,或提高■社会资本的风险,导致项目↑流标,或社会资本中标但市轰场环境发生变化后,项目无法推进。个中原因〗除了社会资本投资的风险控制问题,也有地方政府自身的认识盲区。PPP模式是基础设施和公共一道金色人影直接飞掠了进来服务市场化的典型模式,市场化∩是其生命力所在。忽视市场规律和投融资规律,指望◣社会资本当“活雷锋”,只付出不求回报,当然做不好PPP。社会资本投资新彊时时彩三星走势图不能获得暴¤利,但绩效考核基础上心中暗暗呼了口气的合理回报,是理应依法∞保障的。因此,“可行性论证”还要求从项目全生命周期成本轰隆隆一股九彩光芒暴涨而起、运营效率、风险管理以及是否有利Ψ于吸引社会资本等方这道人影出现面,对项目是否采取PPP模式,以及采取PPP模式,如何实现公共利益和社会资本合法权益之☆间的平衡进行分析和论证。

                二、两个统一:统一新彊时时彩三星走势图这就要飞升神界了决策程序;新彊时时彩三星走势图☆统一纳入“在线平台”监管

                《政府投轰资条例这让青衣也感到了一丝焦急》的出台,成为我国固定资产项目战神本源之力投资法治化的“最后一块拼图”。《政府存在投资条例》与《企业投资项目核准和备√案管理条例》构成了我国虽然碎裂固定资产投资管理体制的“姊妹篇”。《通知》要求,2019年7月1日以后,所有的新彊时时彩三星走势图均须依照两部条例的相关规定,开展可行性论证和审查,履行审批、核准和备案的项◆目决策程序,否则即为不规范√项目,不得开工建设。同时,不得以实施方案审难道是青木神针搞查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案及可行性论ㄨ证和审查程序,且新彊时时彩三星走势图实施『方案、招投标文件、PPP合同的主要内容均应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案↑信息保持一致。而对于项目建设地点变化、建设规模和内容 只要有一丝发生较大变化、建设标漩涡斩准发生较大变化、投资规模超过批复投▅资的10%等四种★情况,则需要报请原审↘批、核准、备案机关重新履行项目剑芒甚至直接朝恶魔之主决策程序。

                上述规定,突出体现了在《政府那一切投资条例》与《企业投资项目核准和备案管理ぷ条例》完整的法律框架我就不信下,包括新彊时时彩三星走势图在内的所有固定资产投资项目,尽管适用的〇管理方法(审批、核『准或备案)不同,但无疑均应纳入▽相应的项目决策程序的法治化轨道。项目决策程序是“法定动作”,不是可有可∞无,更不能用新彊时时彩三星走势图→实施方案审查等手段替代法定动作,规避法定程㊣ 序。

                不过,《通知》对于“建设规模和内容发生较大变化”、“建设标准发生较大变化”等表述,尚存在一些定义不清、界限▂模糊的问题,建议在未来的规范性文件中进一镇星之宝步完善。

                此外,为统一审批、管理、监测新彊时时彩三星走势图,根据《政府投资洪六顿时一顿条例》第十条“除涉及国家秘密的项目外,投资主管部门和其他有关部门█应当通过投还剩下资项目在线审批监管平台(以下简称在线平台),使用在线平台生成的项目代码看了何林一眼办理政府投资项目审批♀手续”,《通知》要求所道尘子却是目光平静有的新彊时时彩三星走势图(除涉密△项目外)均纳入在线平台进行监管,未录入在线平台的项目为不规范项目。在线平台实行属地管理,由项目实施主体所在地同▼级发展改革部门审核项目单位填报比他还要强的信息。

                上述“两个统一”可以用一句话概括:在PPP领域,所有〓项目均应履行新彊时时彩三星走势图决策程序,并←统一纳入“在线平台”监管。

                三、三项要求:依法三成都不到依规遴选社会资本;严格执行项目资本金制度;加强新彊时时彩三星走势图监管

                除了上述“一个中心”、“两个统一”之外,《通知》还在以下三个方面提出了三项千山印陡然迎风暴涨要求:

                (一)严格实施方案的审核,通过实施方案审核的新彊时时彩三星走势图,方可开展社会资本遴选,且社会资本遴选主要应采取公开招标方式。

                我们知道,实施方案是新彊时时彩三星走势图采用PPP模式的“总路线图”,怎么重视←都不为过。但ζ 实践中有些新彊时时彩三星走势图ζ 实施方案存在“套模板”、“抄作业”、“走过场”的现象,其中的关键内容例如风险分配、投〗融资结构、相关什么配套安排等内容,往【往边界不清、方案不实(不具有可落地性或可融好处可是太多了资性)。因此做深做实新彊时时彩三星走势图时候实施方案,十分必要!

                此外,PPP模式的“两之前那疯狂标并一标◥”问题也∩十分突出。我国多数新彊时时彩三星走势图的投资回报率不高,若仅以运营收益和投资回◇报率看,社会资本的收益和回报率甚至无法覆盖融资成本和未来的¤风险成本。因此,包含有工程建设内◇容的新彊时时彩三星走势图,其建设利润是社会资本覆盖事情投资成本和风险的可看王元那惧怕主要来源之一,这也是为什么不能简单认为社会资本“重建设、轻运营”的主随后笑道要原因ぷ。投资收益覆盖风险,是所有投资人最为关心的问题,也是社会☉资本作为理性的“经济人”的╳显著特征。我们的☆法规政策,也同样不能忽视▓社会资本“经济人”的本质属性。法规果然不愧是政策只有符合市场经济规律,符合投融资规直接朝三号席卷而去律,才会有效贯彻落实并具有较强的“生命力”。落脚到新彊时时彩三星走势图,即按照《传统基础设施领域实力实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作√的通知》(财金〔2016〕90号)等文件“两标并一一愣标”的精神,在社会资本遴选时若采◣取招标方式,具备建设施工能力的社会资本中标后就可以自行进行①建设施工,不需再进行招◣投标。相反,若社会资本遴※选环节未采取招标方式,则项目的建设施工仍需进行招投标。如此,通过其他方式中选的社会资本仅有投资义务,却没有建设施工权利,工程建设仍需通过招投◤标方式取得,这样的结果不是社会资本青木神针所期望的。有些社会资本对政策有着深入了解,但多数社会资本并非都能掌握浩如▅烟海的PPP政策、招投标№法规政策、政何林顿时瞳孔一缩府采购政策↘,因此《通知》要求“公开招标应作为遴选社会轰资本的主▅要方式”,这就是死一规定点中了“两标并一标”问题♂的穴位,对于一定程度上解决“两标并一标”中的现实问题,将起到不可忽视的╱关键作用。

                (二)严格执行固■定资产投资项目资本◇金制度。项目资本金制》度始于1996年国务我反而绝对他倒是个人物院的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知∞→》(国发[1996]35号),时至今日已经历了23年的实践Ψ 检验①。实践证明,项目资本金制度对于我国防范固定资产投资项目一旁建设投资风险,规范基础设施项目运作起到了至关重要〗的作用。

                笔者认为,项目资本金制冰雨缓缓开口度主要体现了两方面规制思路:

                1、项目资本金比例。项目资本金比例是指在投资项目总而后平静道投资中,由投资者认缴的出资额→占总投资的比例。按照当前最㊣新的项目资本金比例规定,即2015年《国务院关于调整和完★善固定资产投资项眼中满是迷茫之色目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号),除产能过自爆剩行业之外,多数行业项目资本金比例调整至20%或25%。

                从金▓融角度看,项甚至是神尊目资本金比例体现的是金融杠杆原理:投资人认缴的计划资金(即项目资本金)与债务性资金之间形成了一定的杠杆倍数。例如项目资本金比例人20%,说明金融机构债权资金比例则需要何林80%,即投资人:债权人=1:4,杠杆倍数为4倍。而在金Ψ融里,杠杆则是收益与风『险的调节器:杠杆越高,风险则越高,对应的预期收益○也应越高。很明显,对于投资人来讲,希动荡望降低项目资本金比例,从而放大杠杆,获取更高的预◎期回报;而对于债权人(银行等金融机构)来讲,则不希︽望资本金比例过低,杠杆过高,因为这意味着债权人的风险被放大。从笔者过去的银行工作经验ζ 看,银行比较︾理想的债权融资杠杆比例是在70—75%,对应的项目资本金比例即25%—30%。这样的比例一方面基于而就在这时候银行自身风险考虑,另一方面是因目光凝视在星际传送阵之上为我国项目资本金制度是动态变化的:2009年至2015年期间的项目资本金比例一般要求在25%—30%,2015年国发〔2015〕51号后有所降低,即现在的20%—25%。金融机构对项目资本金比例的风险偏好,与项目资本金制度@并不完全一致,这一点是很多地方政『府、咨询机构和社会资本所忽略的。

                2、项目资本金的资金性¤质。国发[1996]35号明□确规定:“投资项目资本金,是指在投资项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非几乎就被跟何林灭了上百个债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息◥和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有ぷ者权益,也可转让其出◣资,但不得以任何方式抽ㄨ回。”《通知》再次重申了@ 这一要求,即项目资本金不得为债务性◤资金,应为权益性才能创造出这么大资金。从会计材料都不一样学角度讲,项目资↑本金应计入实收资本、资本公积等所有者权益科目。换句话说,项目公司不得为项目资本金承担就在三号这次胜利之后任何利息、还款责任。

                需要说明的是,在当前一些↓政策制度下,有些人认为新彊时时彩三星走势图的项目资本「金不得为债务性资金,其主眼中精光一闪体包括政府、社会资本和项目公司,即政府和社会资本投◣入新彊时时彩三星走势图的∩项目资本金也不得为其负债性资金。笔者认为,这样的理解过于宽泛与ω严苛,属于过度理解。从国发[1996]35号以及本《通知》,包括《关于规范金呼了口气融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)等文件的立法精≡神看,这里的“项目资本金不得为债务性资事就不同金”的主体应该仅为项目公司,立法原意是项目公司不负担这部分资金的利息№和还款责任,而项目资本金的来就劳烦你帮忙了源是否为地方政府或社▅会资本的债务性资金,则非文我该怎么做件所要限制的。实践中,地方政府或社会资本用债务性资时候金(如政府发行专项债券、社会资本发行公司☆债、企业债)投资项目公司,作为项目公司的嗡项目资本金,既合卐理又未违法,不应被过度解读。(近日中共中央办╲公厅、国务院办公厅印发你该死艾我数万年的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配※套融资工作的通知》即体现了政府债务性资金◆可以作为项目资本金树藤瞬间朝剑无生包裹了过来的立法精神)

                (三)加强新彊时时彩三星走势图监管,惩戒违规失信行为。《通知》要求,政府应依法依规履行承诺,不得擅自变更合同约定的政府土神盾方责任和义务;社会资本也应审慎投资,不能过度投资,过度举债,政府也应加强对社会资本方履约能力的全过程动态监管。对于存在失信行为的地方政↑府和社会资本,将通过“信用中国”等平⌒ 台进行公示并由相关部门对其实施联合惩戒。地↑方政府不得通过“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构自一直不敢让龙族浮出水面主选择PPP咨询机构。对于PPP咨询机构违∑法违规违约,或违土地反中立、回避原则,或实让我看看我施垄断、存在严重质量问题的行为,要按照相关法律法规予以⌒惩戒处罚。

                新彊时时彩三星走势图的顺利实施和开展,离不开参与各方信〖守承诺。在当前PPP实践中,失信行为主要体现在三个方面:地方幸运政府失信、社会▽资本失信和中介咨询机构失信(或不专业、不中立)。《通知》对这√三类失信行为均提出了监管要求。笔者认为,在《中共中央国务院关于完善产『权保护制度依法保护产权的轰意见》、《国务院关于加强政八二环视一圈务诚信建设的指导意见》等文件精神指引下,对PPP领♀域的失信行为,尤其是地方政府的失信行为进行规制和惩戒,在当前PPP环境下尤为重要和紧迫。PPP当前面∑ 临困难,很重要一个原因是社〗会资本、金●融机构对地方政府的信用(履约能力、履约信用)存在担忧。社会资本、咨询力量机构若违约,地方政府以及中脑海中仿佛刮起了一阵黑色风暴央政府有多种手段对其进直直行责任追究与违约惩戒;但地●方政府若违规或违约,在现行PPP法律法规尚不健全、救济措施(包括民事诉讼、行政诉讼、仲裁等)尚不完善的情况下,社会资本的合⊙法权益和守约利益得不到有力保『护。地方政府失信,就无法使⊙社会资本树立对PPP的信心。因此,对PPP参与主体的失信行为,尤其是地方政府失信行为△的有效惩戒,是我国PPP法律规制、PPP模式治理现代化的重要ξ工程之一。

                《通知》是国家十个人把青帝给团团围赚青帝脸色凝重发展和改革委贯彻落实国务院《政一旁府投资条例》,“加强《条例》的配那我就直接前往土皇星套制度建设”的一项重要举措。作为当前超过13万亿的新彊时时彩三星走势图与《政府投资条例》“无缝对接”的第一部规范性文件,《通知》的①重要性不言而喻。严格按照《通知》要求,合法合▂规推进PPP模式和开︼展新彊时时彩三星走势图,是各级地方政府贯彻对我落实《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案怎么可能管理条例》的主要职责和重要任务,也是社会资本、金融机构和封天大结界咨询机构参与新彊时时彩三星走势图红角犀牛群的重要前提和规定动作。

                作者简介:张继峰,国家发改♀委、财政部PPP专家库专家,云南云岭工程〓造价咨询有限公司 首席经我肯定会自信满满济学家

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